经济合作与发展组织专家组

编者按：经教育部领导批准，国家教育发展研究中心参加了经济合作与发展组织（OECD）的合作研究项目——“经济全球化背景下的第三级教育”。该项目专家组于2007年3月来华访问，考察中国高等教育发展，并形成了专家组考察报告，报告全文大约8万字，已在OECD组织网站发布。为使有关方面了解OECD专家组对中国高等教育发展的看法，特将其摘要全文刊登。文中观点是OECD专家组看法，不代表国家教育发展研究中心的意见。

1、《考察报告》是一份关于中华人民共和国第三级教育独立的、外部的调研报告，是OECD第三级教育专题研究项目的一部分。专题研究项目旨在考察各个参与国第三级教育系统的政策框架及其背景，考察的范围包括第三级教育所处的广泛背景，即经济和劳动力市场背景，以及第三级教育和其他教育领域的关系。

考察范围

2、中国是一个多样化程度非常高的国家，她拥有世界上最多的人口，国土面积居世界第四。历史上，中国是文明古国之一。现在，她正日益成为一个具有全球影响力的国家。最近几十年来，中国在消除贫困和社会科技进步方面取得了巨大的成就。同时，作为一个现代化进程中的发展中国家，中国处在前所未有的全球竞争和环境压力的背景下，面临着经济发展和社会安定团结的挑战。

3、中国通过建设社会主义经济谋求发展，此道路恰恰不是OECD成员国发展的常规。和其他国家一样，中国面临许多政策性问题，不过，中国政府在吸取国际上最佳实践经验方面表现得很开放。如果有人认为中国仅仅是简单地照搬和模仿其他国家的发展模式，那就犯了一个错误。实际上，中国在寻求一条具有自己特色的道路。而且，中国在政策目标、决策模式和政府执政文化方面和其他国家存在巨大的制度差异。为了完成我们的考察任务，我们不能简单地认为我们国家所采取的制度性安排将会、或理所应当地适合中国国情。

4、第三级教育所面临的一些挑战源自于社会经济发展，这超越了教育系统的范畴，而且要求教育政策的制定不仅要考虑教育培训系统内部的环境，还要考虑更广泛的社会经济政策框架背景，以及政府部门间的财政关系。尽管有必要将我们的结论局限在我们报告的范围内，但仍然需要将报告放置于一个更广泛的政府政策背景中来阅读和思考。

当前的巨大成就

5、自20世纪90年代初期以来，中国第三级教育的发展取得了巨大的成就。第三级教育的入学率从不到10%跃升到20%多，在校生人数从500万增加到2，300万。到2004年，每年的毕业生人数达到500万，其中包括从正规第三级教育机构毕业的本专科毕业生240万人、成人教育本专科毕业生190万人、网络教育本专科毕业生40万人、以及硕士学位以上的毕业生20万人。此外，每年有约2万的海外留学毕业生回国。

6、中国的科研人员总数达到130万，仅次于美国，科研经费投入也是美国之后的第二大国。科研经费主要用于教育和科研基础设施的现代化建设。

7、第三级教育和科研系统进行了广泛而深远的改革来提高生产力。通过公开招聘的方式择优选聘学术科研人员，录取标准主要参看个人的能力和成就。对科研人员的管理采用了强有力的业绩管理系统。政府正采取一系列的改革措施，以提高教学水平和质量保障。

面临的挑战

8、如何利用有限的财政经费使高等教育获得量的增长、扩大教育机会以及提高质量，这是中国和其他国家共同遇到的挑战。但是，就短期内实现学生人数增长和规模扩张而言，中国所面临的困难是前所未有的。此外，中国还不得不应对一系列特殊的挑战。这些挑战来自激增的学生人数和家长期望所带来的压力，在家长眼里，接受高等教育是社会向上流动的手段之一，这是他们对孩子的期望；在另一方面，这些挑战还折射出高等教育容纳能力有限的事实，以及在经济急速转型的过程中，劳动力市场的价格信号非均衡的现象。

9、第三级教育所面临的压力有目共睹。考虑到有限的扩张能力，更不用说相应的合格教师队伍的建设，如果没有相应的新政策措施出台，持续的扩张势将造成第三级教育质量下降。高等教育的入学机会和完成学业的机率并不均等，这反映出地区经济状况的差异，同时也反映了初、中等教育体系的能力和质量水平。如果构成第三级教育基础的结构性失衡没能得以调整的话，进一步扩张会加深这些不平等现象。

10、毕业生的就业机会也因地区差异而不同。当前的资料显示，毕业生总体上供过于求，在某些特定领域存在技术型人才短缺的现象。不过从劳动力需求的长期预测来看，社会需要大量高素质的专业人才和训练良好的技术人才。目前毕业生失业和就业困难表明第三级教育自身的不足。有迹象显示，中国的第三级教育从精英模式向大众模式转变，其规模已经逼近极限。在传统教育模式下单靠增加人力资本投入来获得产出，这样的想法并不合理和现实。传统教育模式更适合知识的获得，而不是高度竞争下的全球化经济所要求的能力培养，同样地，它也不能很好地适应多样化学生群体的需求。

11、考察小组发现，中国的第三级教育正处于转型时期。中国政府充分了解第三级教育的状况以及继续改革的必要性。经过一段时期的急速扩张后，中国的第三级教育进入了一个稳定期，开始关注质量、平等和供需之间的不平衡问题（毕业生供给和劳动力市场需求）。稳定期的出现为大家提供了一个对话的机会，开始思考和讨论中国的第三级教育在经济变革中的角色及其未来远景。

12、考察小组列出了战略性对话的7个政策性领域：

i.     规划  第三级教育系统的规模和结构及其与劳动力市场的联系；

ii.  教育机会  提供给中学毕业生和成人学习者；

iii.  学习  能力培养；

iv.  质量  提升和保障；

v.  财政  建立在一个平等、高效和透明的基础上；

vi.  创新  通过知识的交流促进企业和地区发展；

Vii 国际化  教育和科研领域。

规划

13、中国政府通过制定以五年为周期的综合统筹规划来治理和规范第三级教育系统。这些政策性规划决定了中央政府经费的优先投入重点，以扩大第三级教育的参与面和扩充教育机构的容纳力。中央计划制定了第三级教育招生和结构的最佳规模，但是，由于地方各级政府机构面对社会压力所采取的应对措施不同，从而出现实际情况与中央计划相违背的现象。中央政府大力放权给地方，并兼顾下面几个方面的问题：举办第三级教育的差距，教育机会的不平等，进入高一级的学习通道不畅，以及比较令人担忧的学习过程及结果质量的差异。同时，第三级教育许多方面的控制权仍然集中在中央，通过统一行动的方式来实现。这样一来，降低了第三级教育机构的灵活性、创新性和差异化。中央计划在以下几个方面还存在很大的发展空间：提高政策的连贯性，加强规划协调，以及减少规章制度的限制。

14、中国政府通过推行合理而严格的认可制度来监管第三级教育的举办。尤其是对提供研究生教育和科研培训的授权监管，是根据这些机构表现出的能力和绩效来加以监控的。但对本科教育的监管就不那么明确和连贯。第三级教育机会的多寡反映出不同省份和直辖市之间经济水平的高低。由此，某些高校的某些本科专业的学业要求，看起来就不如其他高校开设的某些大专阶段的学业要求高，这种情况在比较发达地区也一样，尽管这些地区能够获得更多的教育投入。这样造成的一个不期的后果就是，和发达地区相比，欠发达地区的学生面临高等教育入门门槛较高，毕业的资格标准却较低。产生公平问题的原因是，地区和高校之间缺乏学生转学和学分认可的机制。在第三级教育的结构和质量问题上，政府需要投入更多的精力。所有层次的第三级教育都面临质量问题。第三级教育的扩张应该指向职业性、技术型和专业辅助性职业教育领域。

15、经济上的持续发展对高技能型人才提出了较大的需求，同时，要求扩大第三级教育入学机会的社会压力日益增长，这都有赖于第三级教育能够平稳地扩大入学机会。2008年，18—22岁年龄组人口达到峰值之际，第三级教育的扩充将会带来学生群体的多样化。随着高等教育入学率的提高，相应的，需要对第三级教育进行调整以适应学生身份的变化，举办更多形式的第三级教育和创造新的学习模式。同时，这场必经的转型所带来的挑战——体现在成本效率和质量与数量两个方面——需要政府更加谨慎地监管第三级教育。

16、我们认为，中央政府在第三级教育的规模与类别的规划、质量保证、保障教育机会均等、加强系统内部各子系统联系方面应该发挥重要的作用。此外，中央政府的作用还应体现在加强财政支持力度、协调政府各部门间的财政关系、以及协调政府部门与不断扩大的私人资本的关系。中央政府的重要作用还体现在吸收新的力量加入到政策制定的过程中，特别是毕业生用人单位的加入。

17、在探讨第三级教育系统变革走向何方的时候，必须进行周密的思考，以寻求最佳的途径。一个主要的任务就是明确各级各类第三级教育机构的使命，确保他们能够满足不同的教育需求。与此同时，在合理范围内，同级同类的第三级教育机构内部需要保持学校业绩标准的一致性，从而实现平等和效率的目标。尤其需要引起关注的是平衡两个方面的需求，一方面是中国政府创建研究型大学，使他们达到世界竞争水平；另一方面，提高其他类型的第三级教育机构的能力与水平，使他们能够满足国家和地方的需求。这些不同的目标不应该被混为一谈。至少，从目前可见的转型期来看，有必要建立一个中国第三级教育发展的全国性专门机构，作为政府部门、企业和第三级教育机构间的中介机构发挥作用。

教育机会

18、实现第三级教育机会平等，需要一系列前提条件和具体的政策手段。第一个前提条件是建立一个以地方区域为中心的财政拨款平等化框架，该问题我们将在财政部分进行讨论。第二个前提条件是学生在进入第三级教育系统前所接受的幼儿早期、小学和中学阶段教育的充分准备。第三个前提条件涉及到第三级教育系统的政策结构——即该系统的设计，主要是学校的使命和不同使命间的联系。第四个前提条件涉及到学生财政资助的模式，帮助学生解决接受第三级教育所面临的资金困难，该问题也将在后面部分进行讨论。第五个前提条件是学校内部帮助学生解决学习困难的支持服务系统。

19、我们注意到，学校教育的效率问题越来越受到更多的关注。在考察期间，中央政府采取一系列的措施，以扩大免费义务教育的范围。我们也注意到，中国已经建立了一套促进第三级教育平等化的干预机制，该机制主要通过以学生需求为导向的奖学金制度、学费减免、勤工助学和学生贷款来实现。此外，中国的远程教育系统拥有覆盖面广、设计合理和高效率的特点，为更多的人们，尤其边远地区的人们提供了接受高等教育的机会和途径。由此，那些原本因贫困而不能接受第三级教育的人们也能够参与进来，这其中包括少数民族群体。中国在推进性别平等方面也取得了显著的成就。我们注意到第三级教育机构中一些值得称赞的举措，来支持辅助学生的学习。不过，除了远程教育和网络教育的改革，这些干预措施都属于微观层面的措施，而相应的宏观层面的政策框架还存在着一定问题。

20、我们确信有必要考察扩大教育机会的可能性及其途径，可能的途径包括：确保一部分高校的使命以满足被忽视群体的教育需求为主要目标；提高职业型高校和普通高校间的连接，从而形成调动区域间学生学分累积和转化的动力机制；以及建立正式的区域高校系统（或许可以参考美国公立高等教育系统的成功案例），使区域内高校能够顺畅的联系在一起，共同发展。

21、随着第三级教育参与人数的稳定上升，意味着进入学术型和职业型（尤为重要）教育领域学习的学生背景更加广泛，由此，选拔学生的方式也应该随之拓宽。目前的全国考试系统以学业成绩为标准，招生的透明度较高，而且，全国统考系统的选择性较高，在第三级教育高速发展的进程中，促进了效率的提高。但是，单一的选拔系统，强化了职业／应用型学习相对于学术／理论型学习的次等地位。许多初高中生为了在全国考试中获得好名次而被迫承受巨大的压力。对于那些达不到学术性学习所要求的考试分数而“失败”的学生而言，可供的教育选择基本上让他们丧失了许多的人生机会。职业型教育应该拥有自身的追求价值，而不是其他选择失败后的无奈选择。学生应该可以依据自己的需要和能力，在不同的教育轨道之间转换。通过增加全国考试系统的灵活性，学生的选择可以更加多样化。

学习

22、一个国家的经济如果缺乏创新能力，其发展终将穷途末路。如果一个国家依赖于他国的思想、创造力和技术创新，那么其文化是一种模仿型的而不是引领型的文化。

23、中国政府意识到第三级教育系统中课程和教学改革的必要性，以保障毕业生能够在大学里获得经济现代化所需的知识和技能。中国政府尤其意识到培养批判性求知能力、创造力、解决问题的能力、交流沟通能力和团队精神的重要性。在中国，许多教育工作者告诉我们，他们意识到转变教学模式的必要，即从被动的知识灌输转变为更加主动积极的能力培养，而且，对已经发生的课程理念和实践方面的深刻变化，他们给予高度评价。

24、我们注意到，关于教学模式转变的讨论尚处在初级阶段，仅有少数的几个地方开始切实转变传统教学方式，向互动的、经验学习模式过渡，从而培养学生更全面的综合能力。如何提升第三级教育在技能培养方面的附加价值，这需要投入更多的工作。

25、课程、教学和评估的改革需要采取系统化的步骤。国家资格证书框架（National Qualifications Framework）明确了每个教育层次的毕业生所应达到的资格水平，该框架有助于课程的设计、教学和学习结果评估的规划。该框架还可以作为第三级教育机构在设计和评估他们所开设的专业和课程时的一个参考，以及不同资格证书之间联系和互通的一个参考点。 

26、教育权力机构与第三级教育机构应该和毕业生用人单位建立更多的直接联系，以便确认用人单位的工作要求的变化，监察用人单位对毕业生的期望和对已雇用的毕业生的满意程度，这一点很重要。同时，需要更加综合和系统化的劳动力市场信息的获取途径，从而辅导毕业生就业。毕业生去向的调查如果在毕业6个月或9个月后进行，而不是在目前的毕业3个月后进行，会更有意义。此外，这些调查应该追踪毕业生的薪酬状况。有一种可能，可以充分利用中央广播电视大学覆盖面广的特点，进行全国性的毕业生和用人单位满意度的调查。以此为基础，为家长和将来的学生做好信息收集，完善全国资料数据库，以备将来的第三级教育系统的效率评估。

27、总之，第三级教育机构所面临的各种挑战对第三级教育的宏观管理提出了新的要求，要求第三级教育机构领导人的培养和任命采取更加专业化的手段。这些挑战也对政策制定者以及在中央和地方政府工作的行政人员提出了新的能力要求和新的工作方式要求。

质量

28、最近，中国已经开发了一套质量保障的全国系统，但该系统的应用还未在所有地区和大城市展开。看起来，该系统的重点在于投入的考量，过分依赖学生反馈，对教育结果标准的重视尤其不够，而后者恰恰是不同地区的同一类型学校最为期待的。在私立高校的质量保证方面，该系统存在一些突出问题。

29、因此，在不同地区，甚至在同一地区内部，第三级教育的质量水平参次不齐。这不仅是隐性的社会退步现象（贫困的学生接受低质量教育），也是消除地区间不平等的显而易见的障碍。同时，质量的良莠不齐还造成中国缺乏足够的能力去提高欠发达地区的经济水平。

30、全国质量保障系统的改进需要在一个更高的政策层面上加大投入，同时建立一个全国统一的质量控制机制。国家资格证书框架明确指出每一种学历资格所应达到的要求（参看前面的第25条），这有利于明确质量保证组织进行改革的方向和重点，否则就会陷入走过场的程序化质量控制。值得推广的是高校间的“结对子（帮扶）”的做法，这其中包括国际间的合作。

财政

31、参与第三级教育人数的稳步增长，以及教育质量的提高，对政府和私人经费投入的需求也会加大，同时也会要求提高运营效率和更加平等的资源分配。随着国内生产总值的不断增长，中国政府需要增加第三级教育经费支出在国内生产总值中的比例。

32、政府部门间财政关系的良好平衡状态依赖于一个可持续的、平等化的渠道。评估应该以某地区相对的财政收入能力和成本支付能力有限性为标准。如何通过财政转移消除地区间不平等现象的措施也有待商讨。

33、出于提高公平和效率的目的，公立高等院校的拨款应该从目前的半透明方式转变到更加透明和规范的机制，该机制除了对各级各类院校按照生均公用经费标准进行拨款外，还应包括以院校使命为基础的合同拨款，这一点我们在17条已有所探讨，并列入第三级教育规划改进建议的范畴。拨款方式的转变应该有利于各类高等院校学费定价的多样化，随着经济成熟期的到来，方式的转变也有助于毕业生供给与劳动力市场的需求保持一致。假如高等院校能够获得更多的经费拨款，并允许他们存留每年的拨款余额，以及将这些和教育结果的问责制联系起来，那么，高等院校就会由此增强满足不同学生需求的能力，也有更大的动力来提高内部运营的效率。

34、我们注意到最近展开的扩大奖学金范围的改革，这些改革措施面向就读于职业高中和第三级院校的优秀贫困生。我们也注意到拓宽学生贷款范围的新需求，学生贷款建立在毕业生收入的条件上更为适宜，贷款的对象是有经济资助需求的学生。目前的贷款方案是就学期间免利息，毕业一段时间后开始还贷。通常情况下，从开始还贷计算，毕业生必须在六年内还清贷款，而不管他们的就业状况或收入水平。考虑到毕业生失业和未充分就业情况，目前的方案容易使毕业生陷入不利境遇，同时会吓退其他学生的申请。应该看到，有一种政府帮助下的还贷模式可以起到杠杆效用，就是为那些工作在国家最需要的行业领域和地区的毕业生提供免除债务的可能。对于民办高校的学生，应该增加收入条件型贷款，前提是这些民办高校达到规定的质量标准，此做法可以作为扩大私立教育机会的一种途径。

创新

35、中国政府重视科学研究在创造新观点新想法、并应用到工商业过程中所发挥的作用，并且投入了大量的资金提高大学、研究机构、大型企业和科技园的科研能力和科研基础设施的建设。集中力量，选定一些大学进行基础性的科学研究，为未来发展奠定了坚实的基础。未来大学科研能力的提高对中国实现其宏伟目标（经济发达）至关重要。有两个方面需要给予更多的关注：通过聘用毕业生来达成校内的知识从校园到企业的传播应用，以及加强大学和企业间的联系。

36、中国未来创新系统的进一步发展需要持续不断地提高大学的基础研究能力，拓展科学技术研究的参与面，加快知识转换的过程。目前，“市场拉动型”创新模式应该作为“科学推动型”创新模式的有力补充，尽管后者在中国占据主导地位。研究型大学和技术型高校在和企业合作方面，应该更加开放，寻求更畅通的合作方式。作为本节的结束，我们强调企业吸纳科研成果的能力，这是中国科技成果转换的一个薄弱环节。

国际化

37、中国在第三级教育的国际化商业合作方面越来越开放。不计其数的中国学生到海外接受本科和研究生教育，而且这种情况仍在持续。中国现在也接受第三级教育层次的外国留学生，并允许外国第三级教育机构举办第三级教育。但是，中国第三级教育的国际化进程仍有待发展。校际间的备忘录和合作协议多数流于形式，其象征意义大于实际意义。

38、中国正在扩大第三级教育和科研的国际合作，这其中包括学术交流，研究合作项目，以及基础设施的国际共享同盟。在这些方面的发展空间仍然很大。促进生机勃勃的、以研究为引领的国际合作是政府以后关注的重点。

39、第三级教育和科研的国际化正在改变教育需求和供给的本质特性，并给国家政策框架的制定增加了新的压力，这其中包括资格认证、学费定价、质量保证和消费者权益保护。

远景

40、总之，我们注意到中国的第三级教育，在创建一个具有国际竞争力的国家经济与和谐社会的进程中发挥了积极的作用。我们预计，在下一个十年中，中国将会逐步扩大第三级教育的参与面，建立一个高质量的、多样化的第三级教育系统，积极地回应学生和劳动力市场需求的变化，而且，其中一些高等院校能够在一流的国际水平基础上开展科学研究。

41、我们注意到，第三级教育的认证和质量保证措施更加一致和连贯，教学水平也在不断提高，更加注重培养学生的交流沟通能力、推理能力、批判性分析能力、创造力、团队合作精神以及解决问题的能力，这些能力都是学生在未来生活、工作和学习中所必须具备的。经过这些努力，第三级教育的教育质量将得以显著提高。

42、我们注意到，正如中国的经济正在向服务领域发展，生产力水平的提升也建立在环境可持续发展的基础上，未来第三级教育的入学人数的增加，将体现在日益兴起的技术和专业辅助性职业教育领域。我们也注意到，第三级教育系统为学习者创建的各种机会，通过建立通道和桥梁的方式，在不重复已学课程和已掌握知识的前提下，帮助学习者继续求学，并提高他们的社会地位。我们还注意到，为家长和学生准备的劳动力市场信息将会更加完善，以便更好地帮助他们做出各种教育选择。

43、当我们关注第三级教育参与面扩大的同时，尤其是在基础部分的扩张，我们也注意到在第三级教育的高端，即研究能力的增强。中国的一流大学在新知识的创造和传播，与世界各地的学者们互动交流，大规模的国际科研项目合作，以及建立世界各文化沟通的桥梁等方面正跻身于世界先进行列。

（中方项目组翻译，王英杰、范文曜审改，载于国家教育发展研究中心《研究动态》，第4期（总第325期），内部资料，2009年3月18日）